С.Г.Паречина, кандидат политических наук
ГЛАВА I. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ:
Центральной и одной из важнейших политических категорий, неразрывно
связанных с политикой, выступает власть. Власть представляет собой особый
вид общественных отношений, присущий всем этапам развития человечества. Она
ядро и средство осуществления политики. Борьба за власть, за овладение ею и
за ее удержание - один из основных аспектов политической жизни общества.
Проблема власти - центральная в истории политической мысли и современной
политической теории.
Известно, что власть всегда стремится к саморасширению и усилению
своего присутствия. Найти для этого подходящий предлог не составляет особого
труда. Еще мыслители Античности задавались вопросом: как предотвратить
узурпацию власти и неизбежно следующие за ней произвол, расправы, репрессии?
Каким образом можно оградить человека от подавления его всесильной машиной
государства? Один из способов решения этой вековой проблемы состоит в таком
построении механизма государственной власти, который сам по себе
препятствовал бы ее узурпации и использованию во вред человека. Именно такой
механизм предлагает теория разделения властей. Речь идет о том, чтобы
разделить единую власть на несколько независимых но взаимосвязанных властей,
которые могли бы сотрудничать и контролировать друг друга. Назначение теории
разделения властей - исключить возможность концентрации всей полноты власти
в руках одного лица или органа, который превратился бы в неограниченного и
всесильного правителя, издающего законы, обеспечивающего их исполнение,
наказывающего за непослушание.
Древние мыслители - о разделении труда
Идеи о разделении государственной власти содержались еще в трудах
мыслителей Древней Греции (Платон, Аристотель). Античные философы придавали
решающее значение разделению труда в деятельности государства и на основании
этого выделяли "три элемента" всякого политического устройства:
законодательный, исполнительный и судебный . Ими был также
определен круг вопросов, которые входили в компетенцию каждого элемента.
Однако эти идеи были обусловлены особенностями Древнегреческого Полиса, в
котором каждый из вышеназванных органов выполнял не только одну
специфическую функцию, но и осуществлял некоторые функции других органов.
Античные философы не ставили целью проанализировать характер отношений
этих органов, средства и формы регулирования их взаимодействия, что было бы
особенно важно для доктрины разделения властей. Вместе с тем, высказанная
Аристотелем идея о предотвращении концентрации власти в одних руках и
передачи ее "среднему классу", который должен преобладать в обществе над
"крайними элементами", была взята на вооружение мыслителями эпохи
Возрождения. В то же время было бы преувеличением полагать, будто античные
философы в деталях разработали само учение о разделении властей.
Как отмечает В.С. Нерсесянц: "Дифференциация целостной государственной
жизни имела место уже в Древнем мире и античная мысль отразила этот факт.
Однако ввиду отсутствия в древности абстракции политического государства
отсутствовала также и абстракция власти политического государства, о
разделении которой по существу идет речь в Новое время".
В эпоху Средневековья главенствующая роль в жизни общества принадлежала
католической церкви, одной из важнейших задач которой было теоретическое
обоснование приоритета церковной власти перед светской. С этой целью Фомой
Аквинским была произведена теологизация аристотелизма, в результате которой
идея о разделении госвласти становится основным оружием церкви в борьбе
против государства. По мнению Аквинского, разделение власти между церковью и
королем является результатом целевого творчества Бога. Законодательная
власть как власть самобытная и первоначальная должна принадлежать народу,
являющемуся приходом церкви. Царство народа не должно служить королю, а
наоборот, король должен служить народу. Не королевская власть, а
католическая церковь является высшим и священным учреждением в
обществе. Помимо Ф.Аквинского и другие представители
средневековой схоластики (Егидий Филеский, Жан де Витерк, Манегольд)
использовали эту идею в период борьбы Римской католической церкви против
королевской власти.
Борьба между светской и церковной властью за право господства в
обществе привела к первому крупному разделению властей, которое развело
политическую и религиозную власти. Соперничество между ними продолжалось
многие столетия, все Средневековье и начало Нового времени как на Востоке,
так и на Западе. Оно далеко не завершено для многих государств и поныне. При
этом исход его далеко не однозначен в разных регионах мира. Западная
преимущественно христианская цивилизация решила спор в пользу светской
Власти. Восточная (в некоторых мусульманских странах) - в пользу
значительного политического влияния религиозных начал в жизни общества, его
политико-правовой системы и культурного уклада.
В период формирования абсолютизма расширяется сфера проникновения
государственной власти, что ведет к усилению специализации госдеятельности,
дифференциации функций власти, усложнению форм и методов ее осуществления.
Это находит свое отражение в трудах мыслителей того времени. Так, некоторые
из них (М.Падуанский, Н.Кузанский) обосновывают необходимость разграничения
полномочий между законодательной и правительственной (исполнительной)
властью. Считая народ источником всей госвласти, называют его верховным
законодателем, который для осуществления управления страной создает
правительственный орган. Последний во главе с государем является
исполнителем воли народа и действует строго в рамках закона. В случае
несоблюдения законов государь несет ответственность перед народом. Следует
отметить, что эти идеи еще не вылились в систематически разработанную
доктрину разделения властей, но тем не менее были значительным вкладом в
формирование данной доктрины.
Основные положения теории разделения властей
Имея глубокие исторические корни, теория разделения властей как
самостоятельная и цельная политическая доктрина сформировалась в Новое
время. Ее возникновение было связано с необходимостью достижения
политического компромисса между буржуазией и либеральным дворянством за счет
разделения между этими сословиями государственно-властных функций.
Родоначальниками данной теории являются английский философ Дж.Локк и
французский правовед Ш.Л.Монтескье. Имея ввиду достижение в основном одних и
тех же целей - ограничение прерогатив государственной (королевской) власти
по отношению к подданным, предотвращение чрезмерной концентрации власти в
руках одних и тех же людей, - сам же принцип и механизм функционирования
идеи разделения властей эти авторы трактовали весьма различно.
В работе "Два трактата о правлении" Дж.Локк впервые четко аргументирует
идею разделения властей на законодательную и исполнительную. Законодательная
власть как выражение воли народа является верховной. "Ведь то, что может
создавать законы для других, необходимо должно быть выше их". Кроме того,
Локк утверждает, что для управления международными делами в обществе
необходимо существование федеральной власти. Судебная власть не выделяется
философом, а является составным элементом исполнительной власти.
Монтескье разрабатывает совершенно новые стороны данной теории. Он
впервые объявляет разделение властей высшим законом государственного
устройства, который обеспечивает политическую свободу граждан. Французский
мыслитель идет дальше Локка и выделяет три рода власти: законодательную,
исполнительную и судебную. Однако принципиальное различие между теориями
Локка и Монтескье заключается в том, что они по-разному рассматривали роль
законодательной власти. Если Локк подчеркивал верховенство законодательной
власти, рассматривал ее в качестве гаранта единства госвласти в целом, то
Монтескье считал дурным влияние всякой власти, кто бы ей ни пользовался:
должностное лицо или представительное собрание. Монтескье также подчеркивает
важность независимости властей и органов их осуществляющих.
Особое значение придавалось сложности взаимоотношений между всеми
ветвями власти, которые будучи разделенными, должны дополнять друг друга,
образуя один "политический механизм". Сложность этих взаимоотношений ставит,
по мнению Монтескье, задачу создания системы сдержек и противовесов.
Необходимо установить такие взаимоотношения между властями, чтобы они,
самостоятельно решая государственные задачи, каждая своими правовыми
средствами, могли в то же время уравновешивать друг друга, предотвращая
возможность узурпации полномочий верховной власти каким-либо одним органом.
В систему сдержек и противовесов Монтескье включает: срочность полномочий,
независимость судей, право вето, право роспуска парламента, контроль над
законодательной властью, ответственность должностных лиц перед
представительным органом.
На последней сдержке Монтескье останавливается неоднократно. Среди
государствоведов и идеологов французский мыслитель - первый, кто четко
обрисовал категорию политической ответственности и показал характер
отношений между властью, создающей законы и властью, их исполняющей. По
мнению Монтескье, исполнительная власть, располагающая должностями, казной,
военной силой, подвержена разложению, склонна к произволу и
злоупотреблениям, а потому нуждается в обуздании и должна быть подотчетна
власти законодательной. Монтескье не выделяет какого-либо координирующего
центра, считая, что власти как бы сами будут уравновешивать друг друга,
смогут найти выход из кризисной ситуации. Юридического или политического
механизма разрешения возможного конфликта между властями он не
предусматривал. И это обстоятельство сам рассматривал скорее как недостаток,
чем достоинство.
Теория разделения властей в трактовке Монтескье получила широкую
поддержку среди мыслителей 18-19 веков. Это - родоначальник немецкой
классической философии И.Кант, давший философское обоснование данной теории,
родоначальник французского либерализма Б.Констан (1767-1830), который
разработал учение о четырех властях с целью пересмотра и развития
представлений о разделении властей в конституционной монархии. Суть
концепции сводится к тому, что три классические ветви власти
(законодательную, исполнительную и судебную) следует дополнить еще одной,
которая заботилась бы о бесконфликтном, согласованном функционировании
других властей. "Четвертую власть он считал необходимым предоставить королю
для того, чтобы устранять конфликты и сглаживать столкновения между тремя
другими властями. Поэтому он назвал ее умиряющей или уравнивающей властью".
Английский философ Дж.С.Милль в сочинении "Представительное правление",
рассуждая об отношениях между законодательной и исполнительной властями,
более последовательно и подробно, чем Монтескье, описал категорию
политической ответственности. По его мнению, подлинная функция
представительного собрания заключается в надзоре, контроле, в требовании от
правительства отчета и объяснений, в удалении от управления неспособных
людей".
Начиная с конца 18 века принцип разделения властей приобретает
конституционное закрепление в США и Франции. Так, в Конституции Франции от 3
сентября 1791 года было записано: "Общества, в котором не обеспечено
пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет
конституции". Вообще сложились две основные модели применения
данного принципа: "гибкого" и "жесткого" разделения властей. Первая из них,
в своем обосновании восходит к идеям Локка о тесном сотрудничестве и
взаимодействии властей при верховенстве законодательной власти и характерна
для стран парламентарной монархии или республики (Великобритания). Вторая
модель опирается главным образом на концепцию Монтескье и его последователей
о равновесии, независимости и взаимном контроле властей, которая присуща
странам с президентской системой правления (США). На сегодняшний день
принцип разделения властей является постоянно действующим в конституционном
механизме большинства стран мира.
В 20 веке идея разделения властей продолжает занимать важное место в
политической мысли западных стран. Разделение властей трактуется как
необходимый атрибут "конституционного", "правового" государства или
"либеральной демократии", в которой уважается достоинство личности,
гарантирована свобода. Так американский политолог А.Вандербильт называет
принцип разделения властей самым важным принципом свободного правления. Он
утверждает, что свобода личности и прогресс цивилизации могут быть достижимы
только при условии, если каждая из трех властей будет действовать на основе
данного принципа. А швейцарский юрист К.Айхенбергер проблему эффективного
разделения властей считает основной проблемой современного государства,
желающего сохранить "плюралистическую демократию".
Современное развитие теории разделения властей
Все более распространенной в политической науке становится мысль об
изменчивости и даже стирании границ между и полномочиями отдельных органов.
Так английские госудаствоведы Э.Уэйд и Дж.Филлипс отмечают, что не всегда
легко разграничить законодательство и управление. "Законодательная функция
заключается в создании общих норм. Многие парламентские законы, в
особенности законы частного и местного характера, разрешая социальные
вопросы, не формулируют общих норм. В этом случае парламент осуществляет
управленческую функцию, пользуясь законодательными формами". По мнению
английского юриста А.Дженнингса, в настоящее время совершенно невозможно
провести различия между судебными и административными функциями по
особенностям природы и сущности функций, осуществляемых ныне судами и
административными органами в данном государстве. Точно также невозможно
провести четкое различие и между функциями парламента и административных
органов.
Новое толкование теории разделения властей дает английский политолог
М.Вайл. Он отмечает, что развитие политической мысли и конституционной
практики доказало ее непреходящее значение, которую, однако, необходимо
"адаптировать" к сложившимся реалиям политической системы современных
государств. При рассмотрении проблем организации и осуществления
государственной власти он не ограничивается формально юридическим
объяснением взаимоотношений законодательных, исполнительных и судебных
органов, и исследует также взаимодействие конституционных и политических
институтов и социальных сил (политических партий, СМИ, "групп давления" и
др.). Особое внимание он уделяет проблемам ограничения госвласти и контроля
за ее реализацией для предотвращения произвола и злоупотреблений со стороны
бюрократии. Решение этих принципиальных проблем он видит в достижении
"равновесия" между государством и обществом.
В настоящее время либеральные американские политологи (К.Джейнер,
Б.Такмэн) считают, что традиционная система разделения властей в условиях
США нуждается в коррективах и даже реформах, поскольку не соответствует
современному состоянию американского общества. Это связано с увеличением
объема государственной работы, с распределением между властями множества
новых полномочий, с усилением роли президента.
Следует отметить, что концепция разделения властей мыслилась ее творцам
как некая универсальная основа, опираясь на которую можно конструировать
рациональную модель государственного устройства, пригодную практически для
любой страны. Реальная жизнь, однако, быстро внесла в эту парадигму
серьезные изменения. Выяснилось, что наряду с некими общими положениями в
каждой стране наряду с общими положениями в каждой стране в процессе
государственного строительства формируется особая, присущая только ей модель
государственного механизма. Несмотря на это в развитии концепции разделения
властей можно выделить некоторые общие тенденции.
Во-первых, концепция разделения властей, зародившись как
идейно-политическое отрицание абсолютной монархии и тоталитарной
централизации, привела к установлению конституционной монархии и учреждению
новой формы правления - республиканской.
Во-вторых, переход к республиканской форме правления сопровождался
утверждением помимо унитарного также и федеративного устройства.
Применительно к федерациям концепция разделения властей начинает обогащаться
чрезвычайно важным и приобретающим все большее значение аспектом:
определением отношения между федерацией и ее составными частями. В эпицентре
оказывается вопрос о принадлежности государственного суверенитета в
федерации: является ли его носителем федерация в целом или каждая
составляющая ее часть в отдельности?
Исторически этот вопрос был решен в пользу федерации. Однако в конце
20-го столетия проблема принадлежности суверенитета в федеративных
государствах стала весьма актуальной и послужила причиной многих вооруженных
конфликтов (Грузия, Россия, Югославия), которые неразрешены и по сей день.
Даже в США, стране имеющей устойчивую политическую систему и более чем
двухсотлетний опыт федеративного устройства, в 1995 году была создана
организация "Республика Техас", выступавшая за отделение этого штата от
федерации.
В-третьих, вплоть до середины 19-го века суверенные государства
рассматривались как единственные и равноправные субъекты международного
права. Но в дальнейшем начали возникать все нарастающим темпом (особенно в
послевоенные годы) всевозможные международные организации, которые стали
выполнять особую и самостоятельную роль в процессе межгосударственных
отношений. Особенно важными среди них являются во главе с ООН так называемые
межправительственные организации, которых к настоящему моменту насчитывается
свыше 300. На таком фоне в политико-правовой лексикон вошли такие понятия
как "мировое правительство", "надгосударственная власть" и т.д.
Однако с крушением биполярного мира (наличие двух систем -
социалистической (СССР) и капиталистической (США) - являлось своеобразной
системой сдержек и противовесов на международном уровне) и переходом к
монополярному миру (во главе с США) произошло значительное снижение роли
международных организаций. К сожалению. Они уже не выступают гарантом
безопасности мира на Земле (о чем свидетельствует Балканский кризис, война в
Ираке) и не в состоянии призвать всех членом мирового сообщества к
соблюдению международных норм. Это вызывает большую тревогу и опасения за
будущее нашей планеты. В связи с этим высказываются предположения о
пересмотре структур и членства Совета Безопасности в силу невыполнения им
своих непосредственных функций.
Взаимоотношение различных ветвей власти
Сложной остается и проблема взаимодействия разделенных властей. Теория
разделения властей выделила роль представительных органов в политической
системе общества. Следствием этого в 19-м веке явилось усиление роли
парламента в управлении государством. Особенно популярной была английская
модель, в которой парламент занимал доминирующее положение и которая
рассматривалась в Европе как самое удачное решение проблемы государственного
управления. Главенствующая роль парламента в системе других госорганов
обусловила возникновение в 19-м веке политических режимов, которые стали
называться парламентскими, а теории объясняющие и защищающие такие режимы
стали называться теориями парламентаризма.
В целом система парламентаризма основана на трех началах. Во-первых,
господствующее положение представительного органа выражается в том, что он
определяет направления внутренней и внешней политики государства. Во-вторых,
правительство формируется из лидирующей политической партии (коалиции),
располагающей большинством мест в парламенте. В-третьих, правительство несет
политическую ответственность перед парламентом. В случае неудовлетворения
деятельностью правительства, парламент может выразив вотум недоверия
правительству или отдельному министру, отправить его в отставку.
Парламентарная система правления получила широкое распространение в 19-н. 20
вв. и была установлена в большинстве стран Западной Европы.
Однако, в 20-м веке в силу увеличения объема государственной работы,
усложнения функций государственного управления происходит усиление
исполнительной власти. Разгадка динамизма данной власти кроется в ее
функциях, условно называемых правоприменительными, законоисполнительными.
Эти функции сводятся, прежде всего, к текущему управлению, носящему в
основном оперативный характер. Исполнительная власть организует реализацию
принципиальных установок, принятых в законах, что подразумевает решение
многих конкретных вопросов. В условиях, когда в обществе или в отдельных
областях, исполнительная власть зачастую не может иметь законодательную
основу для решения актуальных вопросов текущей политики. В пределах общих
полномочий она принимает конкретные мер по своему усмотрению.
Также исполнительная власть не только принимает законы и выполняет
закрепленные в них положения, но и сама издает нормативные акты или
выступает с законодательной инициативой. В межвоенное время в конституциях
стали появляться нормы, закрепляющие институт делегированного
законодательства, который в настоящее время широко используется
правительствами многих стран. В послевоенное время усилилась тенденция к
введению в конституции норм, направленных на поддержание устойчивости
правительства.
Так, Конституция ФРГ предусматривает конструктивный вотум недоверия
правительству: канцлер может быть смещен с должности только путем избрания
нового канцлера. В Испании введено требование о различном числе голосов
членов нижней палаты при получении правительством вотума недоверия по его
инициативе (простое большинство голосов) и при голосовании по резолюции
порицания, вносимой членами палаты (абсолютное большинство голосов).
Результатом усиления исполнительной власти явилось учреждение так
называемой полупрезидентской системы правления (Франция, Россия). Она
стремится сочетать сильную президентскую власть с эффективным контролем
парламента за деятельностью правительства. Президент формирует правительство
(в России назначение премьера нуждается в согласии Государственной Думы),
определяет его структуру, как правило, председательствует на заседаниях
кабинета министров (Франция) и утверждает его решения. Правительство несет
двойную ответственность перед президентом и парламентом. Причем при
выражении парламентом вотума недоверия правительству президент может
отправить правительство в отставку либо распустить нижнюю палату парламента.
Решающее значение в системе разделения властей имеет введение
конституционного контроля за деятельностью государственных органов. Первая
модель конституционного контроля возникла в США и считается традиционной.
Она имеет диффузный характер, т.е. проверка соответствия НПА основному
закону вверяется каждому суду или судье. Данные полномочия судов прямо не
закреплены в Конституции США, а оформились на основании судебного прецедента
(в 1803 году Верховный суд США присвоил себе право конституционного
контроля).
В межвоенное время в конституциях европейских стран появляется
собственная модель конституционного контроля - Австрия (1920), Чехословакия
(1920), республиканская Испания (1931), которая в настоящее время учреждена
в большинстве стран Европейского континента. Она существенно отличается от
американской и носит централизованный характер. Контроль осуществляется
специально созданными органами, действующими вне обычной и административной
юстиции. Это дает некоторые преимущества европейской модели по сравнению с
традиционной американской.
Органы европейского конституционного контроля обычно шире подходят к
рассматриваемым проблемам соотношения оспариваемого акта и основного закона.
Обычные суды всегда связаны конкретными обстоятельствами рассматриваемого
дела, а отсюда партикуляризм решений этих судов. Судьям обычных судов в США
субъективно трудно "подняться" над законом и взглянуть на него с "высоты"
Конституции. Множество судов, имеющих право принимать решения о
конституционности, действуют изолированно друг от друга, что ведет к
"разорванности" контроля, порой к его противоречивости. Специальный же орган
обладает монополией на рассмотрение споров относительно соответствия НПА
основному закону или международным договорам. Такой орган следит за
единством судебной практики и проводит определенную линию в каком-либо
аспекте своей деятельности. Наконец, европейская модель конституционного
контроля более соответствует принципу разделения властей.
В некоторых постсоветских странах (Республика Беларусь, Российская
Федерация) весьма своеобразна роль Президента в политической системе
общества. Здесь Президент занимает особое место в государственном механизме
и в системе разделения властей: в организационном плане он самостоятелен
(избирается путем всенародного голосования) и не включен ни в одну из ветвей
власти. Президент является главой государства, гарантом Конституции, прав и
свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и
взаимодействие госорганов.
Он является своего рода "арбитром" между различными политическими
силами (так как не является членом политической партии), что способствует
разрешению противоречий между ними. Для разрешения конфликтов и разногласий
между органами государственной власти Российской Федерации Президент
использует согласительные процедуры, которые призваны обеспечить решение
проблемы без элементов принуждения. Президент выступает не как одна из
сторон конфликта, а как общенациональный авторитет.
Президент в этих странах оказывает серьезное воздействие на все ветви
госвласти. Так, Президент Республики Беларусь обладает прерогативой по
формированию правительства (с согласия Палаты представителей назначает
премьер-министра, единолично - всех членов правительства: по предложению
премьера определяет структуру правительства) и судебной власти (назначает
Председателя и пять судей Конституционного Суда, иных судей Республики
Беларусь). Ему принадлежит право частично формировать верхнюю палату
парламента (назначает восемь членов Совета Республики) и право роспуска
палат парламента на основаниях, предусмотренных Конституцией Республики
Беларусь.
Президент является активным участником законодательного процесса
(обладает правом законодательной инициативы, правом вето). В силу
невозможности парламентом оперативно и своевременно реагировать на изменение
ситуации в обществе и экономике, Президенту делегируются полномочия на
издание декретов, имеющих силу закона. Это дает основание утверждать, что и
в Российской Федерации 12 и Республики Беларусь достаточно четко
юридически оформилась еще одна ветвь власти - президентская. Она отчасти
нормотворчествует, отчасти управляет, отчасти разрешает споры.
Модернизации концепции разделения властей
Концепция разделения властей с течением времени начала подвергаться
модификациям. Создатели некоторых первых Конституций стали полагать, что
выделение трех ветвей власти не полностью отражает существующие реалии.
Конституционные доктрины некоторых стран Латинской Америки (Конституция
Никарагуа 1987, Колумбии 1991 и др.) исходят из существования четырех
властей: дополнительно названа избирательная власть (граждане обладающие
избирательным правом и составляющие избирательный корпус). Свое
организационное выражение эта ветвь власти нашла в создании специальных
избирательных трибуналов (судов), которые одновременно выполняют роль
избирательных комиссий и рассматривают споры о прямых выборах в госорганы.
О существовании особой - учредительной власти - даже в тех странах, где
она не упоминается (но подразумевается) в конституциях, говорят французские
специалисты по сравнительной политологии Ж.Блан, Ф.-М.Вирье и Ф.Ваге. Эта
ветвь власти мыслится прежде всего как полномочие на установление
конституционных основ общественного и государственного строя. Например,
учредительными собраниями, путем референдума. В этом случае учредительная
власть в основе принадлежащая народу, осуществляется такими собраниями или
корпусом избирателей. Иногда фигурирует большее количество властей. В
Латинских странах существует контрольная власть, осуществляемая Генеральным
Контролером республики.
В научной философской и социологической литературе нередко фигурируют и
многие другие виды власти: партийная, военная, корпоративная, техническая,
"четвертая власть прессы". При этом часто смешиваются такие понятия: власть
как таковая и государственная власть.
Практика показывает, что власти, даже разделенные на основе самых
прогрессивных подходов, живут в реалиях общественного развития, зачастую
далеко не так, как это предполагает теоретическая модель. Иной раз
расхождения нормативных установок и практической ситуации может быть
результатом искажения теории, но в большинстве случаев первопричина заложена
в деятельности политических сил, стоящих за определенными "властями". Однако
искажения теоретической конструкции и отступления от принципа разделения
властей носят исторически ограниченный характер. Было бы неверно полагать,
что сама теория себя исчерпала. Наоборот, опыт возвращения к ней после
частичных или преходящих отступлений, а, равно как и обращение к ней
посттоталитарных государств, говорит об ее внутреннем потенциале и
перспективности.
ГЛАВА II. ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ В РАЗВИТИИ КОНЦЕПЦИИ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ
В развитии концепции разделения властей с момента ее обоснования можно
выделить следующие тенденции.
Во-первых, концепция разделения властей зародившаяся как
идейно-политическое отрицание абсолютной монархии и тоталитарной
централизации, логически должна была привести, и фактически во многих
случаях привела к отрицанию также и конституционной монархии, к
провозглашению республиканского строя в качестве единой последовательно
демократической формы государственного управления. Что касается стран, где
сохранилось конституционная монархия, то в них последняя не только свелась к
чисто формальным своим признакам, но в большинстве случаев превратилась в
некий исторический анахронизм, свидетельствующий скорее только о
преемственности национальных традиций и символов. В некоторых странах, в
частности в Великобритании. В последнее время поднимается вопрос об ее
упразднении.
Во-вторых, переход к республиканской форме правления сопровождался
утверждением по мимо унитарного, также и федеративного устройства.
Применительно к федерациям концепция разделения властей начинает обогащаться
чрезвычайно важным и приобретающим все более важное значение аспектом:
определением соотношения между общефедеративным целым и его составными
частями при осуществлении государственной власти. В эпицентре оказывается
вопрос о принадлежности государственного суверенитета в федерации: является
ли его носителем федерация в целом или каждое ее составляющая часть в
отдельности? Именно ответ на этот вопрос служит главным и определяющим
критерием установления основного различия всех федеративных государств.
Особое значение проблема суверенитета в федерации имела в прошлом не
только научное, но и в практическом плане в государствах США, Швейцария.
Германия. На основе особенностей их государственного устройства были
предложены три решения, ставшие классическими.
Согласно первому из них, со времени вытеснившему остальные, суверенитет
должен принадлежать только федерации, так как она обладает неограниченным
правовым самоопределения. Такой была, в частности, позиция Г.Еллинека и
П.Лабанда. известных представителей немецкой юриспруденции конца 19-го века.
Второе решение, исходило из договорного характера образования
государств с наиболее четко выраженными федеративными признаками и чертами,
признавала субъектами государственного суверенитета только членов федерации.
Третье решение. Его сторонники, столкнулись с теоретически
непреодолимыми противоречиями на правовой почве в позициях тех и других
оппонентов. Нашли компромиссный выход в разделении государственного
суверенитета между федерацией и ее частями. Хотя и они в этом случае
осознавали, что предложенная ими формула также юридически уязвима.
Сложившееся положение дел с определением субъекта государственного
суверенитета в федерации вынудило известного французского теоретика Л.Дюги
сделать в своей работе "Конституционное право" заключение о том, что нельзя
создать юридически удовлетворенную конструкцию федерального устройства.
Проблема принадлежности суверенитета в федеративном государстве стала
весьма актуальной в конце 20-го века и послужило причиной многих военных
конфликтов (Грузия, Россия. Югославия), в которых отдельные субъекты
федерации боролись за приобретение суверенитета. Окончательное разрешение
этих конфликтов не произошло и по сей день. Даже в США, в стране, имеющей
устойчивую политическую систему и более чем двухсотлетний опыт федеративного
устройства, создана два года назад организация "Республика Техас",
выступающая за отделение этого штата от федерации.
По поводу третьей тенденции - развития концепции разделения властей -
необходимо отметить, что практически вплоть до середины 19-го века
суверенные государства рассматривались как единственные и равноправные
субъекты международного общения. Но в дальнейшем стали возникать все
нарастающим темпом всевозможные международные организации, которые стали
выполнять особую и самостоятельную роль в процессе межгосударственных
отношений.
Резко возросло их количество за годы послевоенного развития. Так если в
1945-1949 годах существовало 926 международных организаций, то в 1983-1984
годах насчитывалось 19579 международных и "международно-ориентированных
организаций", что было на 5000 организаций больше по сравнению с 1981-1982
годами. В начале 21 века их количество существенно возросло. Особенно
важными среди них являются во главе с ООН так называемые
межправительственные, которых к настоящему периоду имеется свыше 300
Деятельность международных организаций по своей функциональной сущности
представляет собой особую разновидность реализации права. Признание данного
факта в официальном порядке привело к тому, что наряду с суверенными
государствами международные организации стали самостоятельными субъектами
международных отношений.
Процесс возрастания роли и значения международных организаций был
объективным показателем появления совершенно новой сферы международных
социальных отношений, которые так или иначе регулируются во все большей
степени наряду с суверенными государствами также и другими властными
субъектами. Именно на таком фоне в политике правовой лексикон вошли ставшие
теперь обычными понятия "мировое государство", "мировое правительство",
"надгосударственная власть" и т.д.
Данный факт является неопровержимым доказательством того, что
демократизация форм общественной жизни, хотя она еще далека от завершения
даже во внутригосударственных рамках самых развитых стран перешагнула
национальные границы и приобретает зримые очертания также и на международном
уровне.
Характер объективного исторического движения позволяет сделать
следующий вывод относительно внешнеполитического аспекта развития концепции
разделения властей. Возникновение и обоснование этой концепции совпало в
прошлом с прогрессом демократии, с переходом от абсолютной монархии,
символизировавшей тоталитарно-центральную форму государственного
суверенитета, к конституционной монархии и республиканскому правлению. Ныне
ее развитие в таком духе сопровождается отходом от взгляда на
государственный суверенитет как нечто противостоящее суверенитету всех
остальных государств. Все более проникающее в сознание людей понимание
приоритетности общечеловеческих ценностей утверждает в международных
отношениях демократический международно-правовой принцип взаимозависимости и
всестороннего сотрудничества всех суверенных государств.
Сложной проблемой остается и взаимодействие разделенных властей.
Наибольшим динамизмом в развитии "властей" отличается исполнительная власть.
Во многих странах за последние десятилетия существенно изменились ее
функции. Введены новые формы и методы их осуществления. Внесены поправки в
соответствующие разделы конституции. Это происходит вследствие того, что
исполнительная власть более восприимчива, чувствительна к виду событий,
связана с ним тысячами нитей, видимых и невидимых. Она отвечает своему
назначению именно тогда, когда не только улавливает и отражает перемены,
происходящие как в обществе в целом, так и в отдельных его сферах, но и
предвидит такие перемены, создает предпосылки для прихода и видоизменяется
вместе с ними, приспосабливается к новым временам. Тенденцией последних
десятилетий стало относительное усиление, укрепление исполнительной власти.
Разгадка динамизма исполнительной власти кроется в ее функциях, условно
называемых правоприменительными, законоисполнительными. Необходимо
учитывать, что эти функции сводятся, прежде всего, к текущему управлений,
носящему в основном оперативный характер. Исполнительная власть организует
реализацию принципиальных установок, принятых в законах, что подразумевает
решение многих, конкретных вопросов, в том числе в сфере планирования,
финансирования, ресурсного обеспечения, учета и контроля. В условиях, когда
необходимо быстро реагировать на меняющуюся ситуацию в обществе или в
отдельных областях. исполнительная власть зачастую не может иметь
законодательную основу для решения актуальных вопросов текущей политики. В
пределах общих полномочий она принимает конкретные меры по своему
усмотрению. Также исполнительная власть не только применяет законы и
выполняет закрепленные в них установления, но и сама издает нормативные акты
или выступает с законодательной инициативой. В межвоенное время в
конституциях стали появляться нормы, закрепляющие институт делегированного
законодательства, который фактически ограничивает полномочия
представительного учреждения (и что противоречит взгля дам Локка на эту
проблему).
В послевоенное время усилилась тенденция к введению в конституции норм,
направленных на поддержание устойчивости правительства. Если раньше, для
того чтобы заставить правительство уйти в отставку, достаточно было в
парламенте (обычно в нижней палате) получить негативное голосование
большинства членов без представления конкретной кандидатуры на пост главы
правительства, т.е. так называемый деструктивный метод, то сейчас
Конституция ФРГ (1949) предусматривает конструктивный метод. Так канцлер
может быть смещен путем избрания нового канцлера. Во Франции (по Конституции
1958) и в Испании (по Конституции 1978) введен иной способ создания
устойчивости правительства. Введено требование о различном числе голосов
членов нижней палаты при получении правительством вотума доверия по его
инициативе (в Испании - простое большинство голосов) и при голосовании по
резолюции порицания, вносимой членами палаты (в Испании - абсолютное
большинство голосов). Усиление исполнительной власти происходит в условиях,
когда в обществе рассогласованы интересы различных политических сил,
создается критическая ситуация.
Усиление исполнительной власти происходит, в условиях, когда в обществе
рассогласованы интересы различиях политических сил создается критическая
ситуация. Законы перестают играть прежнюю роль, а парламент самостоятельно
не в силах переломить негативные процессы. Но в такой ситуации очень опасна
возможность узурпации исполнительной властью всей государственной власти,
присвоения себе полномочий других властей и установления диктаторского
правления. Поэтому необходимо, чтобы в любом государстве, даже находящемся в
стадии глубокого экономического или политического кризиса, исполнительная
власть была подвержена как парламентскому, так и судебному контролю, а
деятельность ее учреждений была известна широким слоям населения.
Интересно также разделение властей внутри самих автономных властей:
разделение парламентов на палаты (не более двух), представляющих либо разные
интересы (национальные и общенародные), партийные и социальные ориентации,
либо разделенные по уровню компетенции. функциям, представительству.
Происходит эволюция в изменении отношений между палатами парламента. В
данном случае речь идет об изменениях в статусе верхних парламентских палат.
Нижние палаты всегда избирались и избираются населением путем прямых
выборов. Эволюция статуса двухпалатных парламентов проявляется в изменении
состава верхних палат, порядка их комплектования, в сокращении объема их
полномочий, а иногда даже в утрате этих полномочий, когда нижняя палата
имеет право "пересилить" верхнюю, нуллифицируя ее решения.
Первые по времени образования верхние палаты носили аристократический
характер: они формировались либо путем назначения, либо наследования. Но уже
до первой мировой войны появились парламенты, верхние палаты которых стали
образовываться на выборной основе, например: Сенат в Бельгии (1831), первая
палата Генеральных Штатов в Нидерландах (1815). В этот же период возникли
однопалатные представительства: они предусматривались Конституциями Греции
(1864), Болгарского княжества (1879), Сербского Королевства (1903).
Тенденция к ослаблению позиций верхних палат и иногда отказу от них
была продолжена в Конституционном развитии в межвоенное время и после Второй
мировой войны. В Великобритании два акта 1911 года и 1949 года существенно
ограничили права Палаты лордов в законодательной области. Совет республики
Франции (по Конституции 1946 года), был лишен трех полномочий, которыми
обладал всемогущий Сенат в III Республике. Хотя верхняя палата в Японии была
сохранена, но нижняя обрела полномочия, позволяющие преодолевать вето второй
палаты - Палаты советников. Правительство несет ответственность только перед
нижней палатой.
Решающее значение в системе разделения властей имеет введение
конституционного контроля за деятельностью государственных органов. Первая
модель конституционного контроля появилась в США и считается традиционной и
имеет диффузный характер, т.е. проверка соответствия основному закону
нормативно-правовых актов вверяется каждому суду или судье. Правда, данные
полномочия судов прямо незакреплены в Конституции США. Они оформились на
основании судебного прецедента (в 1803 году Верховный суд США присвоил себе
право конституционного контроля).
В межвоенное время в конституционном законодательстве Европы появляется
собственная модель конституционного контроля, резко отличающаяся от
традиционной американской. Она носит централизованный характер. Контроль
осуществляется специально созданными органами, действующими вне обычной и
административной юстиции. В 20-30-е годы органы конституционной юстиции
европейской модели учреждены в Австрии (Конституция 1920года), в
Чехословакии (1920), в республиканской Испании (1931) был создан Суд
конституционных гарантий. После Второй мировой войны в Европу пришла "вторая
война" конституционного контроля. Восстанавливается конституционный суд в
Австрии, создаются конституционные суды в Италии и ФРГ. такие суды
учреждаются в Турции (1961), в Югославии (1963); во Франции (1958)
образуется Конституционный совет. "Третья волна" приходится на 70-80-е годы.
Институт конституционного контроля предусматривают основные законы
Португалии (1976). Испании (1978), Чехословакии (1968); с 1982-го года
действует Конституционный трибунала 1983 году в Бельгии создается
Арбитражный суд; европейскую модель избрала Болгария (1991). Конституционный
контроль неевропейской модели установился и в некоторых бывших республиках
СССР (Россия, Беларусь).
Европейская модель конституционного контроля весьма отличается от
американской. В американской модели состав органов конституционной юстиции
достаточно прост. Члены судов общей юрисдикции обычно назначаются главой
государства пожизненно, хотя существует предельный возраст, по достижении
которого судьи уходят в отставку.
При назначении судей учитывается квалификационный уровень кандидатов и
их политическая ориентация. Правда, поскольку в общих судах судьи
назначаются пожизненно, а в отношении главы государства, производящего
назначения, обычно действует принцип ротации, то политические ориентации
постепенно нивелируются.
Принципиально по-иному назначаются члены органов конституционной
юстиции в их европейском варианте. Прежде всего, срок полномочий членов
неодинаков, но отсутствует пожизненное назначение: девять лет - во Франции.
Испании и Италии: двенадцать лет - в ФРГ и Австрии. Во Франции все бывшие
президенты входят в состав Конституционного Совета пожизненно. В ряде стран
состав органа обновляется не полностью, а частями. Обновление состава
позволяет органу конституционной юстиции принимать новых людей, отражающих
взгляды текущего момента.
Срочный характер назначения не влияет на независимость судей.
Независимость в данном случае обеспечивается не невозможностью сместить
члена или его неназначением, а невозможностью его непосредственно повторного
назначения. Члены французского Конституционного Совета не могут быть
назначены повторно; это же относится и к судьям конституционных судов Италии
и Испании. В ФРГ нельзя переизбрать судей Конституционного суда
непосредственно следующий срок.
Особое внимание следует обратить на порядок назначения членов органов
конституционного контроля. В группе стран, придерживающихся европейской
модели порядок назначения и квалификации судей нередко устанавливается
конституционным законодательством, что подчеркивает значение этого органа
конституционного контроля. Здесь важно и то. что почти всегда члены
конституционного контроля назначаются не одной инстанцией, а несколькими, с
тем чтобы ни один из назначающих органов не имел преимущества, а сам орган
конституционного контроля не обрел односторонней ориентации.
Введенные в конституционное законодательство особенности организации и
членского состава органов европейской модели дают им, очевидно, некоторые
преимущества по сравнению с традиционной американской моделью. Органы
европейской схемы контроля обычно шире подходят к рассматриваемым проблемам
соотношения вспариваемого акта и основного закона. Обычные суды всегда
связаны конкретными обстоятельствами рассматриваемого дела, а отсюда
партикуляризм решений этих судов. Судьям обычных судов субъективно трудно
"подняться" над законом и взглянуть на него "с высоты" конституции.
Множество судов, имеющих право принимать решения о конституционности,
действуют изолированно друг от друга, что ведет к "разорванности" контроля,
порой к его противоречивости.
Специальный же орган обладает иными возможностями, он имеет монополий
на рассмотрение споров относительно соответствия основному закону. Такой
орган может следить за единством судебной практики, может проводить
определенную линию в каком-либо аспекте своей деятельности. Наконец
европейская модель более соответствует принципу разделения властей.
Существует также тенденция разделения властей между легальными и
открытыми структурами и скрытыми, хотя и легальными. Это деление происходит
двояким образом:
1) на скрытые действия легальных организаций (негласные распоряжения,
приказания, решения, конкретные акции, закулисная борьба и т.п.):
2) на длительно существующие организации (органы безопасности.
разведки, контроля и др.), подлинная роль которых в политике скрыта иногда и
от ее формальных субъектов (влиятельные лица в учреждениях власти, "правящие
силы" и т.п.).
Далее, существуют или могут существовать нелегализованные политические
и неполитические структуры, неформализованные или оформленные, но не
признанные группировки, общественные движения, всевозможные "фронты", не
только конкурирующие с официальными властями, но нередко реально владеющие
властью в весьма широких масштабах.
Наконец, власть может разделяться со сферой нелегальных, теневых и
противоправных структур: теневой экономики, коррумпированных представителей
или органов официальной власти, мафиозных групп и т.д. В периоды
общественных и политических кризисов все формы скрытого разделения властей
могут стать не только весьма распространенными. Но и крайне опасными. В
политической терминологии они получили наименование субправления или
криптоправления (от гр. - подземелье, тайное убежище).
Разделение властей со крытыми структурами создает условие для
криминализации политики, репрессивных акций, давления на общество, а в самых
крайних проявлениях - для его дестабилизации, политических заговоров и
переворотов. Лишь последовательная демократизация политической жизни
общества способна ввести разделение властей в легальные рамки и извлечь из
него весь политический эффект, который она дает.
ГЛАВА III. ТЕОРИЯ ЕДИНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И
Параллельно с развитием учения о разделении властей развивается и
теория единой государственной власти.
В государствах Древнего Востока - Египте, Вавилоне, персидском царстве
Ахемехидов - возник и упрочился взгляд на государственную власть как единое
целое, носителем которой является монарх. Постепенно этот взгляд проник в
греко-римский мир и, несмотря на то, что имелись альтернативные точки
зрения, стал доминирующим в политической жизни. В период Римской империи
идея единой государственной власти становится господствующей.
В средневековье христианская церковь, поставившая себя по влиянию на
общество рядом с государством, способствовала росту в каждой стране
политических сил, которые ограничивали власть монарха. К таким силам
относились представительные учреждения (парламенты. Генеральные Штаты,
Кортесы), церковные организации ремесленников и купцов, университеты. Не
вмешиваясь в компетенцию государства, церковь, оказывая идейное влияние на
представителей господствующих классов, обязывала государство действовать в
соответствии с христианскими принципами. Несомненно, подобная роль церкви
нравственно связывала руки государству и нередко мешала оперативно решать
различные политические вопросы.
Реакцией на подобный политический строй средневековья явилось учение о
государственной власти итальянского мыслителя Никкола Макиавелли
(1469-1527). Поставив перед собой задачу обосновать необходимость
объединения Италии в могучее централизованное государство, в сочинениях
"Рассуждения на первую декаду Тита Ливия" и "Государь" Макиавелли
теоретически разработал идею единой государственной власти и полновластия
правителя. Прежде всего, Макиавелли осуществил секуляризацию государственной
власти, т.е. ее освобождения от религиозного влияния. Государственную
власть, которую он конструировал, не волнуют ценности отдельного человека.
Цель ее существования - удовлетворение исключительно собственных интересов.
Власть эта концентрируется в руках одного правителя. Фактически
Макиавелли очерчивает контуры переходного периода, когда рушится один и
создается другой государственный порядок. Для организации нового требуется
единая власть, для преодоления сопротивления и истребления врагов нового
строя нужен монарх с чрезвычайными диктаторскими полномочиями.
Книги Макиавелли стали учебниками для многих европейских правителей и
способствовали дальнейшему развитию теории единой государственной власти в
сочинениях французского правоведа 16 века Жана Бодена (1530-1596). Будучи
сторонником сильного централизованного государства, он выдвигает важнейшую
идею государственного суверенитета. Отличительным признаком государства
Боден считает верховный, суверенный характер государственной власти как
абсолютной, единой, независимой и неограниченной законами власти,
распространяющейся на всю страну и на всех подданных.
Суверенитет един и неделим, он не может быть разделен ни между
какими-либо слоями общества или сословиями, ни между составными частями
государственного аппарата. В силу этого суверенитет может принадлежать либо
королю, либо аристократии, либо народу. Будучи защитником королевского
абсолютизма, Боден считает, что только в монархии суверенитет находит свое
истинное воплощение. Монархия позволяет обеспечить необходимую централизацию
и единство государства. В работе "Республика" (1576) он утверждает, что
верховная власть едина, постоянна и непрерывна и перенесена на одно лицо -
короля, который имеет право издавать и отменять законы, управлять и судить.
Монарх, по учению Бодена, возвышается над всем. Он представитель
государственного единства. Ниже его находится три сословия: духовенство,
дворянство и народ. Причем каждое на своем месте, умеряя, но не ограничивая
верховную власть. Такое политическое устройство приближается к устройству
Вселенной. где правит единый Бог, вечный, всемогущий, соединяющий ее
разнообразные элементы мироздания в одно гармоничное целое.
Суверенность и единство власти, по мнению Бодена. гарантирует
нормальное функционирование общества, законность, стабильность и
взаимодействие всех государственных органов.
По тому же пути идет английский философ Томас Гоббс(1588-1679). В
работе "Левиафан" (1651) дана самая крайняя концепция единой государственной
власти и абсолютной власти монарха. С точки зрения Гоббса. Верховенство
государства лучше всего осуществляется при единоначалии, а потому лучшая
форма правления - монархия. Воля монарха должна считаться волею всех, его
власть - выше законов, безгранична, безнаказанна, он не несет
ответственности перед какой-либо человеческой инстанцией. Эта власть должна
быть едина, а потому разделению (о котором писалось в богословских
сочинениях) не должно быть место, поскольку оно ведет к безначалию. В учении
Гоббса государство рисуется административным левиафаном, чудовищем не
считающимся с достоинством своих граждан ради общего блага, а верховная
власть приобретает черты восточного деспота, рассматривающего
законодательство и суд как марионетки.
Учение о единой государственной власти продолжал развивать знаменитый
немецкий юрист Самуэль Пуффендорф (1632-1694). Он привел в стройную систему
взгляды Бодена, Гроция, Гоббса на государственную власть, которая для него
не может дробиться на несколько отдельных, независимых друг от друга
субъектов.
Это учение также нашло свое продолжение и развитие в трудах великого
французского философа Жана Жака Руссо (1712-1778). Руссо жил в 18 веке,
когда господствовала доктрина абсолютной власти Бодена, Гроция, Гоббса и
когда абсолютная монархия Людовика XIV, как думали философы-просветители,
проворила чудеса.
18 век - это эпоха веры в волшебства могучей, сосредоточенной в руках
монарха, власти. Французские просветители Вольтер, Дидро. Морелли, экономист
Кенэ возлагали большие надежды на абсолютистскую власть, видя в ней
уникальное средство, с помощью которого можно было провести любые реформы.
Такая же вера была у Руссо, самого революционного писателя 18 века. Руссо
тоже сторонник единой власти, принадлежащей одному органу, который бы и
законодательствовал, и управлял. Однако у французского просветителя это -
власть не абсолютного монарха, а "самодержавного" народа. Руссо выступил с
новой идей организации государственной жизни посредством "общественного
договора", утверждающего "царстве разума" и обеспечивающего народный
суверенитет.
По мнению французского ученого суверенитет неотчуждаем, един и неделим.
Исходя из этого, он в резких словах и иронично отвергает как бессмыслие
теорию разделения властей, сравнивая Монтескье с японским фокусником,
который на глазах у зрителей рассекает младенца на части, подбрасывает их к
верху и ловит в свои объятия невредимого ребенка. Руссо можно понять, ибо
концепция разделения властей противоречит как принципу абсолютной власти
монарха, так и принципу соединения государственной власти в органе,
избранном народом и наделенном диктаторскими полномочиями.
Руссо также критикует тех политиков, которые разделяют "суверенитет в
его проявлениях". Они, как отмечает Руссо, разделяют его на силу и на волю,
на власть законодательную и власть исполнительную; на право облагать
налогами, отправлять правосудие и вести войну, на управление внутренними
делами и на полномочия вести внешние сношения: они делают из суверенитета
какое-то фантастическое существо - сложенное из частей, взятых из разных
мест. С точки зрения Руссо, те права, которые нередко принимают за части
суверенитета, на самом деле все ему подчинены и всегда предполагают наличие
единой высшей воли, гегемонию верховной власти, которую нельзя разделить, не
уничтожив. (39, с.167-169).
В идее Монтескье о взаимном сдерживании обособленных и
противопоставляемых друг другу властей Руссо видел нежелательные крайности,
которые ведут к их враждебным отношениям, дают силу частным влияниям или
даже к раздроблению государства. Отвергая идею разделения властей в
трактовке Монтескье, автор "Общественного договора" вместе с тем признает
необходимость разделения государственных функций и разграничения органов,
представляющих в пределах своей компетенции государственную власть. Руссо
видел принципиальное различие между законодательной и исполнительной
властью. Законодательство у него тесно сливается с суверенитетом. Это воля
всего суверенного народа и потому должна регулировать вопросы общего
характера, касающееся всех.
Руссо признает, что тот, кто формирует законы, знает лучше всех, как
этот закон должен приводится в исполнение и использоваться. Казалось бы
,поэтому не может быть лучшего государственного устройства, чем то, в
котором власть исполнительная соединена с законодательной. Тем не менее,
Руссо делает вывод, что во избежание влияния частных интересов на
общественные дела, необходимо, чтобы превращением закона как общего правила
в акты индивидуального характера занималась особая правительственная
(исполнительная) власть.
Исполнительная власть как сила политического организма устанавливается
решением суверенного народа, а потому выступает только в качестве его
доверенного слуги. Народ поручает осуществление этой власти конкретным
уполномоченным лицам, которые должны действовать в строгих рамках закона и
подлежат неусыпному контролю со стороны верховной законодательной власти.
Более того, полномочия исполнительной власти исчезают сами собой, как только
народ на законном основании собрался в качестве суверена для ведения
общественных дел. Отсюда видно, что проводя различие между законодательной и
исполнительной властью, он ни в коем случае не допускает независимости от
народа-законодателя. Что касается судебной власти, то Руссо уделяет ей
значительно меньше внимания, но подчеркивает неукоснительную связанность ее
законами.
Руссо исходит из того, что равновесие всех сфер власти в государстве,
их согласованная деятельность должны обеспечиваться не обособлением или
противопоставлением их друг другу, не с помощью взаимных сдержек и
противовесов, как предлагал Монтескье, а благодаря законодательной власти,
воплощающей суверенитет народа.
Видным представителем леворадикального взгляда на государственную
власть был другой французский писатель 18 века - философ Морелли. Он не
просто развивает учение Руссо о могучей абсолютной власти народа, а идет
дальше, полагая в работе "Кодекс природы", что только такая власть способна
установить коммунистический строй и осуществить общественный идеал,
нарисованный Томасом Мором.
Это соединение управленческой надстройки с социалистическим базисом -
звездный час в истории человечества, определивший многие события 19-20
веков. На помощь доброму мечтателю Мору пришел прагматично-безжалостный
Макиавелли, а вместе с ним группа великих социальных экспериментаторов:
Марат, Робеспьер, Сен-Жюст, Бабеф. Бакунин, Нечаев, Ленин, Сталин. Гитлер,
Мао-Цзедун, Пол Пот, Чаушеску.
Якобинцы реализуют взгляды Руссо на государственную власть. Якобинская
диктатура - первый опыт социалистического строительства - являлось
эксперименте, плохо подготовленным и потому очень кратковременным. Вождь
якобинцев и комиссар Конвента Максимилиан Робеспьер (1758-1794) выступал за
"самодержавие народа" и считал равновесие властей "химерой". Он заявлял, что
все должностные лица являются только уполномоченными народа и должны
отчитываться перед ним в своей деятельности.
Конвент на первом же заседании уничтожил королевскую власть и
сконцентрировал все управление в своих руках, тем самым, отказавшись от
разделения властей. Закон от 4 декабря 1793 года подчеркивал, что Конвент
является "единственным центром правительственной деятельности". Якобинское
правление породило во Франции всеобщий страх, террор, атмосферу доносов и
недоверия, привело к нехватке продуктов и очередям. Однако якобинцы, которые
переживут падение своей диктатуры, и социалисты 19 века будут обращать
внимание не на эти негативные моменты, а приписывать достоинства: якобинская
диктатура спасла Францию от нашествия иностранных войск, за короткий срок
покончила с феодальными повинностями и навсегда утвердила революционные
завоевания.
Миф о якобинской диктатуре как чрезвычайно эффективной структуре
госвласти, с помощью которой можно добиться исключительно быстрых
политических результатов, надолго утвердился в революционном и
освободительном сознании 19-20 веков. В него поверили не только ограниченные
фанатизмом революционеры (Бланки и Ткачев), но и широко эрудированные
философы и блестящие мыслители (Герцен, Маркс). Герцен также верил во
всемогущество диктаторской государственной власти, в ее неисчерпаемые
творческие возможности. Он писал: "Петр, конвент научили нас шагать
семимильными шагами, шагать из первого месяца беременности в девятый".
Теоретическое обоснование якобинской диктатуры принадлежит Буо-наротти.
коммунисту-утописту, соратнику Бабефа, который в книге "Заговор во имя
равенства" (1828), признал два положения:
1) старое и новое общество соединяет переходный период;
2) на это время устанавливается революционная диктатура.(10, с.37-55)
Карл Маркс (1818-1883) и Фридрих Энгельс (1820-1895) использовали эти
идеи в своем учении о победе пролетариата над буржуазией. Социализм,
указывали они. не может возникнуть за один день. Создание нового общества
потребует многих лет борьбы, в частности, подавления сопротивления
свергнутых классов. Поэтому между капиталистическим и коммунистическим
обществом неизбежно будет существовать переходный период и "государство
этого периода не может быть ничем иным, кроме как революционной диктатуры
пролетариата".(25, С.27)
Сломав и уничтожив старую государственную машину, пролетариат должен
будет создать свою собственную с единой и неделимой властью -диктатуру
пролетариата, придав ей преходящую форму. Диктатура пролетариата выполняла
две задачи: подавляла сопротивление свергнутых классов и приступала к
строительству социалистического общества. В 1848 в "Манифесте
Коммунистической партии" Маркс и Энгельс писали, что власть пролетариату
нужна для того, чтобы отобрать у буржуазии весь капитал, централизовать все
орудия производства в руках государства, т.е. пролетариата.
Маркс и Энгельс подвергли теорию разделения властей жесткой критике,
назвав ее "нелепостью вроде квадратуры круга". Государственная власть везде
едина и неделима, поскольку государство - есть орудие классового господства,
то господствующие классы ни с кем не собираются разделять государственную
власть. Распределять можно управленческий труд и управленческие функции.
Предупреждение Монтескье о том, что соединение законодательной и
административной функций в одном органе приводит к деспотической власти, не
испугало Маркса, поскольку в пролетарском государстве подобные ненормальные
явления исключены. Анализируя опыт парижской коммуны и подвергая
уничтожающей критике "буржуазный" парламентаризм, Маркс писал, что "коммуна
должна была быть не парламентарной, а работающей корпорацией, в одно и то же
время и законодательствующей и исполняющей законы"(26, с. 342)
Дальнейшее развитие учение о государстве диктатуры пролетариата
получило в трудах В.И.Ленина (1870-1924). Положению о переходном периоде и
диктаторской госвласти Ленин придавал концептуальный характер и развил на их
основе учение о построении социализма в отдельно взятой стране.
С победой Октябрьской революции 1917 года в нашей стране, утвердился
государственный механизм, который отвечал сущности и задачам пролетарской
диктатуры. Его основой, а в последствии политической основой всего общества,
были объявлены Советы. Особо подчеркивалось. что они дают возможность
соединять выгоды парламентаризма -непосредственной демократии, т.е.
соединять в лице выборных представителей народа и законодательную функцию, и
исполнение законов.
Принцип "Вся власть Советам" был отражен в Конституции страны, ее
важнейших законов. Высшей властью был Всероссийский съезд Советов, а в
период между съездами - Всероссийский Центральный исполнительный комитет -
высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган РСФСР.
Однако советское государство не могло успешно развиваться без
специализированных структур, способных осуществлять функции правления.
Поэтому в Конституции РСФСР 1918 года предусматривалось создание Совета
Народных Комиссаров и наркоматов. Это был очевидный отход от строго
понимаемой "работающей корпорации", но о разделении властей говорить,
однако, не приходится, поскольку ВЦИК определял общие направления
деятельности Совнаркома и других органов, объединял и согласовывал по
законодательству и управлению.
Характерно, что судебная система в стране стала складываться на основе
Декрета о суде, принятого Совнаркомом 22 ноября 1917 года, минуя ВЦИК. Все
прежние суды были упразднены. Не стало также прокурорского надзора,
адвокатуры, судебных следователей. Вместо них создавались местные суды и
революционные трибуналы. Советы избирали и отзывали судей, заслушивали их
отчеты. Развитие судебной системы усложнялось появлением внесудебных
органов, проводивших жесткую репрессивную политику.
Образование СССР и принятие первой Союзной Конституции в 1924 году мало
что изменило в подходе к теории разделения властей. Верховным органом власти
стал Съезд Советов СССР. в период между съездами - двухпалатный Центральный
Исполнительный комитет СССР. ЦИК работал в сессионном порядке, а в период
между сессиями высшим законодательным, исполнительным и распорядительным
органом был Президиум ЦИК. Совнарком СССР как исполнительный и
распорядительный орган ЦИК был наделен правом издавать постановления и
распоряжения, которые однако могли приостанавливаться и отменяться ЦИК СССР
и его Президиумом.
Как ни покажется странным, значительно приблизилась к теории разделения
властей Конституция СССР 1936 года. Впервые было отчетливо заявлено о том.
что существует законодательная власть, которую был призван осуществлять
Верховный Совет СССР. О правительстве говорилось в главе Y "Органы
госуправления", а само оно именовалось несколько неопределенно как высший
исполнительный и распорядительный орган государственной власти. В отдельных
главах Конституции о суде и прокуратуре устанавливались два важных принципа:
во-первых, правосудие осуществляется только судами, во-вторых, судьи
независимы и подчиняются только закону.
Расхождение принципов, провозглашенных Конституцией 1936 года, с
реальной жизнью страны сегодня очевидны. Демократические декларации
прикрывали режим сталинизма, насилие, террор, преступления против
человечества.
Утвердившейся сталинской диктатуре можно было не опасаться некоторого
обособления государственных структур, ведь она осуществлялась в первую
очередь через партийно-карательный аппарат, стоявший над государственной
организаций. В этом аппарате, который заметно разрастался и
специализировался, решались вопросы управления страной. Контроль за
аппаратом, а также решение главных вопросов сосредоточил в своих руках
Сталин, опиравшийся на узкую группу из ближайшего окружения.
Необходимо остановиться на проблемах отношения к теории разделения
властей в последние десятилетия - годы после разоблачения культа личности
Сталина на XX съезде КПСС, хрущевской оттепели. Но обстановка застоя
сдерживала прогресс общества, обрекала его на отставание от наиболее
развитых стран мира.
В принятой в 1977 году Конституции СССР был заложен определенный
потенциал для демократизации государственной жизни. Но теории разделения
властей явно не повезло. Если исходить только из формальных критериев, то
можно сказать, что по сравнению с прежней Конституцией для "разделения"
осталось меньше места. Это отразилось в стремлении наделить Советы
качествами, возвращающими их к статусу 1920-ых годов. Советы объявляются
политической основой СССР, им подотчетны и подконтрольны все другие
государственные органы. Непосредственно через создаваемые ими органы Советы
руководят всеми отраслями государственного, хозяйственного и
социально-культурного строительства. Конституцией были устранены все
ограничения компетенции Верховного Совета. Он мог теперь решать все вопросы,
отнесенные к компетенции своего Президиума, Совмина, министерств и ведомств
СССР.
Отход от теории разделения властей обосновывался необходимостью
восстановления ленинских принципов. При этом прежние образцы оценивались без
должного критического анализа, учета условий и требований времени.
Преобладало убеждение в том, что стоит только убрать искривления и ошибки,
порожденные сталинизмом, как государственная, да и вся политическая система
станет функционировать в духе провозглашенных принципов.
Столь негативное отношение к теории разделения властей привело к
формированию в нашем государстве командно-административной системы,
непомерному разрастанию бюрократического аппарата, коррумпированности
чиновников, моральной деградации государственных деятелей, которые не несли
никакой ответственности за свои поступки перед обществом. Непродуманные
решения Политбюро, спекулятивные лозунги, типа "Догоним и обгоним Америку!".
"Пятилетку за четыре года", без учета реальных возможностей страны привели к
очковтирательству, ситуации, когда центральные органы государственной власти
не владели достоверной информацией о положении дел в народнохозяйственном
комплексе, политической обстановке в регионах с традиционными национальными
конфликтами. Результатом этого стало сильное отставание СССР в конце 80-ых
годов от ведущих стран мира. В стране разразился сильный экономический
кризис и, в конце концов, - распад самого государства.
Помимо коммунизма еще один антидемократический режим - фашизм
проповедовал необходимость сильной, даже беспощадной власти, лишенной
недостатков "либеральной демократии", основанной на политическом господстве
авторитарной партии, обеспечивающей всеобщий контроль над личностью и всем
обществом, мистической, не допускающей никаких возражений личности вождя.
Создав террористические режимы, основанные на тотальном терроре, фашизм
уничтожил все демократические свободы и институты. Произошла милитаризация
всех сфер общественной жизни, а контроль над обществом осуществлялся не
только с помощью государственных структур, но и партийных военизированных и
военных организаций (отряды "скуадре" в Италии, штурмовые эсэсовские части в
Германии). Всеобщее насилие настолько пропитало общество, что стало нормой
жизни.
В идеологии фашизма особое место занимала теория превосходства немецкой
нации, которая в области внешней политики служила обоснованием политики
империалистических захватов и порабощения других народов.
Именно невозможность одновременного существования двух имперских держав
(СССР и фашистской Германии), ставящих своей целью достижение мирового
господства, сыграло решающую роль в развязывании второй мировой войны,
унесшей не менее 60-ти миллионов человеческих жизней.
Фашизм и коммунизм, не выдержав испытания временем, потерпели крах и
оставили в наследство своим народам нищету, страх, кучу нерешенных проблем,
с которыми придется столкнуться ни одному поколению.
Эти и другие многочисленные примеры указывают на несостоятельность
теории единой государственной власти как противоречащий основным
общечеловеческим ценностям и нарушающей основные права и свободы граждан
любого государства, которое возьмет ее "на вооружение".
Частично материал опубликован в сборниках научных статей Республики
Беларусь.
Популярность: 1, Last-modified: Fri, 10 Sep 2004 20:53:04 GmT